A resiliência é a capacidade de um sistema absorver perturbações e reorganizar-se, enquanto está sujeito a forcas de mudança, sendo capaz de manter o essencial das suas funções, estrutura, identidade e mecanismos (Walker et al.).

De forma sintética, em contexto de desenvolvimento, a resiliência pode ser vista como a capacidade de suportar e de recuperar de perturbações e de crises, sem entrar em rotura ou em colapso.

São múltiplos os domínios de aplicação do conceito de resiliência: ambiente, ecossistemas e recursos naturais; catástrofes naturais e desastres humanos (proteção civil/segurança pública); engenharia e infraestruturas; psicologia e educação; economia; organizações e empresas; setores de atividade; territórios (cidades, regiões, comunidades locais).

Em cada um destes domínios é possível encontrar referências teóricas e conceptuais (frameworks), bem como planos e atuações práticas, que procuram compreender e gerir a resiliência.

Há hoje uma perspetiva emergente de que é preciso olhar para estas dimensões em conjunto e pensar a resiliência numa perspetiva mais estratégica e integrada ao nível dos processos de desenvolvimento, inclusivamente ao nível local e regional.

Os territórios têm diferentes capacidades de adaptação e recuperação, pois existem diferenças ao nível dos recursos naturais, demografia, emprego, condições sociais, dinâmicas económicas, infraestruturas, capacidades institucionais, lideranças, entre muitos outros aspetos.

Perante um mesmo contexto de crise, dois municípios ou duas regiões, ainda que com características semelhantes podem ter diferentes capacidades de adaptação.

Há territórios que são mais resilientes e outros que são mais vulneráveis, por exemplo face à crise económica.

Ao nível nacional, em termos de políticas públicas, é necessário compreender de forma analítica estas realidades e atuar de forma a garantir a coesão interna.

Tem-se discutido muito a crise internacional, bem como os seus impactos e atuações ao nível nacional, mas tem-se menosprezado as realidades regionais e locais, que são mais diferenciadas e contrastadas.

A aplicação da resiliência às políticas públicas ainda é recente e emergente.

Ao nível internacional já existem abordagens nesse sentido, mas em Portugal o caminho ainda está por fazer.

RECOMENDAÇÕES

• Criar um instrumento para avaliar a resiliência dos territórios – criar um índice de resiliência territorial, que conjugue e integre indicadores de dinâmicas populacionais, taxa de desemprego, produção de riqueza, poder de compra, dependência de apoios sociais, nível de endividamento municipal, consumo de energia, entre outros.
• Integrar a resiliência enquanto orientação de política e planeamento, enfatizando-se a antecipação, adaptação, recuperação e transformação dos modelos de desenvolvimento.

Integração crítica de toda a legislação do território e reforma da essência do sistema, designadamente fazer convergir para o plano diretor municipal todas as opções de planeamento do território:

Afigura-se necessário consolidar toda a legislação sobre o ordenamento do território, incluindo dos regimes territoriais sectoriais que se repercutem no uso do solo. A consolidação a efetuar tem como pressuposto uma avaliação crítica do sistema e a sua simplificação como um dos objetivos.

A avaliação crítica proposta deve ter como ponto de partida o que hoje se pode considerar a essência do sistema, isto é, a dicotomia solo rural/solo urbano, a definição das áreas urbanizáveis e do perímetro urbano. Na verdade, a definição da linha que limita o perímetro urbano, tem impactos urbanísticos, fiscais, e no valor de mercado dos imóveis, muito significativos. Por outro lado, a definição estática de uma linha poligonal para a expansão urbana coloca questões muito relevantes quanto à possibilidade de controlo efetivo pelo município da concretização daquela expansão, em face da inércia ou da incapacidade de investimento dos proprietários e da dificuldade de os incentivar a processos associativos, o que redunda em intervenções desarticuladas em termos territoriais e indutoras de investimento injustificado em infraestruturas públicas.

A reavaliação do sistema de gestão territorial deve também ser perspetivada no sentido de assegurar que o Plano Diretor Municipal (PDM) constitua o único instrumento definidor do regime de uso do solo.

Esta opção implica reavaliar o conteúdo dos planos especiais de ordenamento do território:

• Garantindo que as condicionantes sectoriais são criadas ou alteradas no quadro do PDM e não por decisões avulsas exteriores, sendo os regimes territoriais sectoriais reconduzidos, sempre que possível, a figuras típicas de plano;
• Garantindo ainda que as condicionantes são objetivadas nos parâmetros de ocupação do solo vertidos no PDM, de forma a diminuir o número de entidades que participam na gestão urbanística. Deve, ainda, ser incentivado o desenvolvimento de meios alternativos de resolução de litígios, designadamente a arbitragem, quer entre entidades públicas (centrais/locais), quer entre estas e os particulares, quer na fase pré decisória, quer para efeitos de revisibilidade das condições dos atos permissivos, por motivos de interesse público.

Integrar na decisão o valor económico (e social) dos serviços dos ecossistemas:

A nossa qualidade de vida é dificilmente concebível sem uma biodiversidade florescente. É um inegável bem público que suporta uma quantidade de processos e de serviços dos ecossistemas naturais, tais como a qualidade do ar, a regulação climática, a purificação da água, a manutenção do solo arável, a luta contra parasitas e doenças, a polinização, a produção de alimentos e matérias-primas e mesmo o recreio e turismo. O valor destes serviços prestados pelos ecossistemas deverá ser equacionado e integrado nas decisões.

Integrar as novas tecnologias em benefício do território e dos cidadãos:

É premente a utilização generalizada de Sistemas de Informação Geográfica (SIG) que permitam detetar incompatibilidades e verificar a conformidade das propostas de ocupação com o ordenamento em vigor. Acresce a necessidade de aplicação de novas tecnologias, crescentemente mais económicas e de fácil acesso, em benefício dos cidadãos e em prol da transparência, que permitam, designadamente, o acesso livre, percetível e imediato a todo o processo de planificação e licenciamento do território, incluindo todas as alterações dos instrumentos em vigor.

Integrar através da contratualização:

São conhecidos vários exemplos de instrumentos de gestão territorial que não conseguiram mobilizar os cidadãos, em alguns casos até os vários atores públicos, na implementação das soluções aí preconizadas. Vejam-se os casos de alguns planos de ordenamento de áreas protegidas.

A chave deste insucesso poderá residir nos processos de planeamento tradicionais e que, hoje nos obrigam a transitar de um planeamento de “comando e controlo”, imposto de cima para baixo, para um planeamento de “aprendizagem e adaptação”, que saiba incorporar a complexidade própria do território, dos seus múltiplos setores e atores, colocados em patamares iguais, envolvendo-os no processo de decisão, traduzindo resultados mais eficientes em prol da comunidade e do ambiente. Preconiza-se, assim, um modelo de contratualização que coloque todos os interessados em pé de igualdade procurando a negociação e não a mera imposição de uma solução sobre o território. Neste sistema, todas as partes são obrigadas a ceder para que haja encontro de vontades, conduzindo a um envolvimento e compromisso de todos na execução do que foi acordado.

As mais-valias sobre o território são aceitáveis e até desejáveis quando resultem de investimento financeiro efetivamente realizado.

Ao invés, não são desejáveis quando resultem exclusivamente de ato administrativo dissociado de qualquer componente produtiva e destinado apenas ao entesouramento do seu destinatário e/ou à especulação imobiliária. Uma medida possível para combater este tipo de comportamento é a de eleger a contratualização como forma preferencial de relação entre o Estado e os investidores (proprietários, promotores, entidades financiadoras, entre outros).

A contratualização das intervenções sobre o território deve acompanhar os projetos de investimento desde o seu início e dar-se por concluída apenas com a concretização da intervenção, podendo e, em certas situações devendo, abranger o período de gestão. Assim, deve ser regra a celebração de um contrato entre o promotor e o Estado (só administração local ou também administração central) que tenha como objeto quer o planeamento necessário e prévio à intervenção, quer a execução do empreendimento.

O contrato define prazos de execução para as obrigações contratualizadas, as garantias associadas à execução do mesmo, penalidades e condições de resolução do contrato em caso de incumprimento, podendo abranger a fase de gestão do empreendimento durante o período considerado necessário.

O cumprimento do contrato constitui a matriz para aferir do interesse efetivo do promotor em concretizar a intenção manifestada, e condição de validade das licenças entretanto emitidas.

O contrato é, também, a sede adequada para a definição das obras exteriores à área de intervenção que o promotor está obrigado a executar, das compensações e cedências determinadas pela operação urbanística e de todos os montantes a título de taxas que devem ficar a cargo do promotor. Também o modelo de gestão dos espaços públicos (verdes e equipamentos) resultantes da operação urbanística pode ficar estabelecido no contrato celebrado.

Por via da contratualização dos prazos de realização da intervenção nas suas várias fases, este mecanismo terá o benefício de fazer cessar a figura mítica dos designados “direitos adquiridos”, quando estes efetivamente já caducaram.

Ganha-se em transparência e eficiência, promove-se o investimento, reduz-se a complexidade e a ambiguidade dos procedimentos.

Nesta questão vem entroncar também a ponderação da possibilidade de, para certos projetos, ser emitida uma licença única, que substitua as licenças relativas à ocupação do solo (competência da administração local) e ao funcionamento e laboração (competência da administração central), quer as relativas ao licenciamento ambiental, quer as relativas ao licenciamento da atividade.

Integração de modelos de Certificação:

Capacitar e certificar empresas ou agentes para elaboração e apreciação de procedimentos de avaliação de impacte ambiental, de elaboração de loteamentos urbanos e operação dos SIG de gestão do território, serve o claro propósito de diminuir os tempos de apreciação e aprovação dos processos. O excesso de burocracia e o “custo de contexto” próprios do processo de decisão da administração convidam à implementação da certificação de processos e entidades desde que devidamente reguladas e fiscalizadas no cumprimento das suas atividades para que haja efetiva responsabilização dos atores. 

RECOMENDAÇÕES

• Integrar toda a legislação do território e reformar o sistema, designadamente, fazer convergir para o plano diretor municipal todas as opções de planeamento do território. Nesse sentido recomendamos:
  • Consolidar toda a legislação sobre o ordenamento do território, incluindo dos regimes territoriais sectoriais que se repercutem no uso do solo.
  • Avaliar criticamente o sistema e a sua simplificação como um dos objetivos, tendo como ponto de partida a dicotomia solo rural/solo urbano.
  • Considerar o plano diretor municipal (PDM) como único instrumento definidor do regime de uso do solo.
  • Privilegiar os meios alternativos de resolução de litígios.
• Integrar na decisão o valor económico e social dos serviços dos ecossistemas:
  • Criar um mecanismo que permita a contabilização dos serviços prestados no âmbito da qualidade do ambiente e recursos naturais e o valor económico por eles gerado.
  • Clarificar a relação entre os serviços dos ecossistemas e as diferentes dimensões da biodiversidade.
  • Avaliar os serviços ecossistémicos ao nível do turismo e do lazer, incluindo o efeito multiplicador na economia local e o envolvimento das comunidades locais na sua gestão.
• Integrar as novas tecnologias em benefício do território e dos cidadãos:
  • Disponibilizar o PDM na internet, permanentemente atualizado e de fácil consulta pelos cidadãos, articulado com uma base georreferenciada e com o cadastro.
  • Promover modelos matemáticos e geográficos de gestão territorial que incluam as interações entre a economia e o uso do solo, relacionando dados ambientais, físicos, atividades, população para avaliar a melhor utilização do espaço e sustentar as políticas a adotar.
  • Disponibilizar manuais de procedimentos on-line que contribuam para simplificar e clarificar os processos de intervenção no território, explicando a instrução dos processos e os tempos de decisão, de forma a “facilitar” a atuação do setor público e dos investidores.
• Integrar através da contratualização da opção pública face aos interesses privados e da contratualização com investidores:
  • Adotar um modelo de contratualização que coloque todos os interessados em pé de igualdade procurando a negociação e não a mera imposição de uma solução pública sobre o território. No caso do espaço rural, prever uma política fiscal que beneficie as empresas que se instalam no interior, sistema de linhas de crédito, apoios financeiros e incentivos.
  • Simplificar e ajustar e contratualizar as medidas agroambientais à realidade nacional.
  • Contratualizar a conservação dos valores naturais às populações locais, proprietários e produtores/industriais (turismo, agricultura, artesanato) nas áreas classificadas.
  • Eleger a contratualização como forma preferencial de relação entre o Estado e os investidores (proprietários, promotores, entidades financiadoras, entre outros).
• Integrar os modelos de certificaçãopara elaboração e apreciação de procedimentos de avaliação de impacte ambiental, de elaboração de loteamentos urbanos e operação dos Sistemas de Informação Geográfica (SIG) de gestão do território:
  • Capacitar e certificar empresas ou agentes para elaboração e apreciação de procedimentos de avaliação de impacte ambiental, de elaboração de loteamentos urbanos e operação dos SIG de gestão do território, serve o claro propósito de diminuir os tempos de apreciação e aprovação dos processos.
  • Prever normas de qualificação que definam referenciais a que devem obedecer os estudos e as equipas que elaboram estudos de impacte ambiental, projetos de loteamento e SIG de gestão do território.

Um modelo institucional que reconheça as grandes cidades. As cidades, como pólos de desenvolvimento, carecem de massa crítica para gerarem efeitos de escala que lhes permitam captar recursos, económicos e humanos.

Consoante a sua escala, assim será a sua capacidade de afirmação na captação e aplicação de recursos. Uma maior cidade será capaz de captar recursos de 1ª linha, tais como sedes de multinacionais ou de organismos mundiais, mas também será capaz de aplicar mais recursos na qualidade do seus espaços públicos e equipamentos, nomeadamente culturais, desportivos e educativos.

As áreas da Grande Lisboa e Grande Porto são indubitavelmente reconhecidas como os dois maiores pólos urbanos em Portugal. Em conjunto, representam 43% da população residente: a Grande Lisboa com 27% e o Grande Porto com 16%, do conjunto de 10.561.614 residentes (dados INE/Censos 2011). No entanto, como entidades políticas (municípios), Lisboa tem apenas 547.631 residentes (5,1%) e o Porto 237.584 (2,2%), mostrando ambos os municípios uma tendência decrescente ao nível da população.

No contexto ibérico, Lisboa aparece, em termos populacionais, apenas como a 7ª maior cidade, posicionada entre Málaga (568.305 habitantes) e Murcia (436.870) (dados Censos 2011 / INE Espanha), e bastante distante de Madrid ou Barcelona.

Contudo, quer em Lisboa, quer no Porto, existe uma continuidade urbana com os municípios adjacentes, que não pode deixar de ser tida em conta.

Uma mudança de escala, política e administrativa, englobando uma população e um território mais abrangente que o atual, cria oportunidades que não deverão ser subestimadas e que, com o enquadramento adequado, tornarão as regiões mais competitivas na captação de recursos financeiros e humanos.

A existência de uma nova entidade, com competências e poderes sobre um território mais vasto, permitiria um novo modelo de organização de território, e daí retirar benefícios tais como:

• Desequilibrar a seu favor a captação de recursos, por força da sua escala;
• Permitir um melhor e mais harmonioso planeamento e desenvolvimento territorial, com melhor aproveitamento das infraestruturas existentes;
• Planear a uma escala regional as redes de transportes, energia, equipamentos infraestruturais e serviços. 

Uma nova entidade, coincidente ou não com as atuais áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, estaria bem posicionada para tutelar matérias que beneficiariam de um efeito de escala, como por exemplo:

• Transportes
• Planeamento e desenvolvimento regional
• Segurança e Proteção Civil
• Gestão de resíduos
• Energia 
• Ambiente

No entanto, manter-se-iam nos municípios as restantes competências, designadamente, as de licenciamento urbanístico, de gestão de equipamentos sociais locais (escolas, piscinas, etc.) e de gestão de políticas sociais e culturais. Um modelo institucional simplificado e coincidente com a realidade do país. O modelo institucional existente resultou de fronteiras administrativas que não espelham a atual distribuição geográfica e necessidades das populações. Esta disfuncionalidade traduz-se num custo para a sociedade e economia do país, que urge reduzir. Importa, assim, adaptar os limites dos diferentes mapas administrativos e das respetivas esferas de influência dos serviços da administração de forma a permitir a concentração em localizações territoriais estratégicas e potenciadoras da melhoria dos serviços e da redução dos custos de contexto gerados por essa ineficiência.

Simplificando, através da diminuição do número de entidades sectoriais com intervenção no âmbito dos processos de gestão territorial e de gestão urbanística, e concentrando competências não apenas ao nível das grandes cidades; procurando ainda que se opte por um único interlocutor para os municípios e um único interlocutor para os munícipes.

RECOMENDAÇÕES

• Implementar um novo modelo institucional que reconheça as grandes cidades com criação de entidade metropolitana (Lisboa e Porto), com efetivas competências supramunicipais, que tutele e execute matéria que beneficiariam de um efeito de escala, como por exemplo: transportes, planeamento e desenvolvimento regional, segurança e proteção civil, gestão de resíduos, energia e ambiente.
• Adaptar os limites dos diferentes mapas administrativos e das respetivas esferas de influência dos serviços da administração de forma a permitir a concentração em localizações territoriais estratégicas e potenciadoras da melhoria dos serviços e da redução dos custos de contexto gerados por essa ineficiência.

Urge alterar o sistema de financiamento dos municípios para que cesse a atual dependência das receitas geradas pelo aproveitamento urbanístico e pela propriedade imobiliária. Esta dependência conduz a opções urbanísticas que não correspondem, em muitos casos, à melhor solução para a proteção dos valores patrimoniais (naturais e culturais) em presença e dos interesses dos munícipes. Para tal afigura-se, desde já, necessário alterar o sistema de avaliação da propriedade constante do Código das Expropriações, reavaliar o instituto das cedências e compensações, permitindo a criação de bolsas de terrenos, e o instituto da taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas, ponderando a possibilidade de consignação de receitas decorrentes das operações urbanísticas, bem como definir um regime geral de contribuições especiais.

No que respeita ao instituto das cedências e compensações, assiste-se atualmente, por parte dos municípios, a uma preferência pela compensação em numerário e/ou espécie em detrimento das cedências de terrenos. A situação parece justificar-se não só pela atual conjuntura económica, mas também pela inadequação do desenho do regime jurídico daquele instituto em face da dinâmica do mercado de solos e dos mecanismos de financiamento dos municípios. Receber terrenos para a realização de infraestruturas, de equipamentos, de espaços verdes e de espaços de utilização coletiva determina a realização de despesa, quer na execução das áreas, quer na sua manutenção.

A circunstância de ser a lei a determinar o conjunto de fins a que podem ser afetos os terrenos cedidos e a necessidade de que o terreno a ceder se localize na área da operação urbanística, são fatores que impedem a utilização flexível deste instituto como instrumento de uma política de solos municipal.

Devia ponderar-se a possibilidade de permitir a afetação das áreas cedidas a uma bolsa de terrenos que permitisse ao município intervir no mercado, sempre que necessário, por forma a reassumir algum controle efetivo sobre o território.

Quanto ao regime das contribuições especiais, deve ponderar-se a recuperação do instituto do encargo de mais-valia para financiamento de infraestruturas gerais, estruturantes do território (construção e manutenção), cujas utilidades são indivisíveis e cujo financiamento é impossível de assegurar, ao nível local, pela utilização do mecanismo da perequação compensatória.

Esta avaliação deve ser efetuada no quadro da reponderação do instituto da taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas, inadequada para o financiamento daquelas infraestruturas.

RECOMENDAÇÕES

• Alterar o sistema de avaliação da propriedade constante do Código das Expropriações.
• Reavaliar o instituto das cedências e compensações, permitindo a criação de bolsas de terrenos.
• Reavaliar o instituto da taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas, ponderando a possibilidade de consignação de receitas decorrentes das operações urbanísticas.           
• Definir um regime geral de contribuições especiais, através da recuperação do instituto do encargo de mais-valia para financiamento de infraestruturas gerais.

Através de uma correta tributação do património devem estudar-se modelos de justiça retributiva que incentivem a regeneração do tecido urbano, por via do investimento privado na reabilitação de edifícios que vise o seu arrendamento e a ocupação de prédios atualmente devolutos, à utilização de métodos construtivos, materiais e equipamentos que sejam sustentáveis e promovam uma maior eficiência energética. Os grandes centros urbanos das maiores cidades portuguesas encontram-se ainda desertificados, especialmente na sua ocupação para fins habitacionais, sendo necessária a sua reabilitação e a implementação de mecanismos que permitam recuperar a sua vitalidade.

RECOMENDAÇÕES

• Criar “zonas francas urbanas” para que, através de uma significativa redução dos encargos fiscais, aí se permita e incentive os proprietários à realização de ações de reabilitação com vista à ocupação por arrendamento das habitações ou espaços comerciais.
• Simplificar o regime do licenciamento de obras que visem a reabilitação de edifícios.
• Adotar um novo paradigma de mobilidade na cidade através do incentivo ao desenvolvimento de sistemas alternativos ao transporte individual convencional, nomeadamente através de sistemas de veículos partilhados, parques periféricos (park&drive) e bicicletas partilhadas.